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大氣污染防治法已是舊法 律師呼吁健全訴訟制度

作者: 來源:北京晚報 日期: 2013-12-18 點擊: 113082
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13年前的舊法律 管不住PM2.5新污染物

進入秋冬季節以來,北京、上海、東北等地屢遭霧霾侵襲,嚴重時整個城市霧霾繚繞,車輛、樓宇難見蹤影,不由得引發了社會對空氣質量和環境污染的強烈關注。

據悉,我國的《大氣污染防治法》是在26年前出臺的,上一次修改是在2000年,相關法律規定已經嚴重過時。而北京市的地方法規《大氣污染防治條例》目前仍在起草階段。防治大氣污染,法律制度究竟還需要在哪些方面完善?記者就此采訪了相關法律界人士。

問題

大氣污染防治法

最新修改在13年前

據記載,由于嚴重的毒霧侵襲,1952年12月初倫敦死亡人數達4000人。此后,英國人開始反思空氣污染,并催生了世界上首部空氣污染防治法案《清潔空氣法》的出臺。此外,1955年9月洛杉磯發生了最嚴重的光化學煙霧污染事件,洛杉磯政府開始重視解決污染問題,但成果有限,直到1970年《清潔空氣法》修正案的出臺才改變。

據了解,我國早在1987年就出臺了《中華人民共和國大氣污染防治法》,但最近一次修改是在13年前,相關法律規定明顯滯后。

北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞告訴記者,隨著時代的發展,空氣污染物的類型已經發生了變化,過去主要是煤煙型污染,如PM10等。但現在煤煙型污染已經轉變為包括PM2.5、氮氧化物等在內的復合型污染。而對PM2.5等新污染物的防治,在《大氣污染防治法》中體現不多。

楊朝霞認為,良好的空氣質量是每個公民都應享有的權利。他認為,法律應規定“一切單位和個人都有享用良好大氣環境的清潔空氣權,也有保護大氣環境的義務,并有依法獲取大氣環境信息、參與大氣環境行政決策、監督大氣環境污染行為和進行大氣環境訴訟等權利。”

楊朝霞指出,法律沒有明確規定政府關于保護大氣環境的責任,導致一些地方政府只重視GDP指標,而對環境污染問題置之不理。“要加重政府的責任,如果因為發展經濟,環境受到嚴重污染,就應該追究政府的責任。”

同時,法律規定的處罰力度較輕,最高罰額僅為50萬元,顯然對違法企業無法起到震懾遏制的作用。

進展

北京修法列專章防治PM2.5

法律界人士認為,應該加緊修訂相關的法律、法規。據了解,日本的大氣環境立法走的是自下而上的路線,先有地方立法,之后在地方立法的經驗基礎上,形成國家立法。目前,北京正在制定被稱之為“史上最嚴厲”的《大氣污染防治條例》草案,前不久還向社會公開征求過意見。

楊朝霞教授參與了《北京市大氣污染防治條例》草案修改的相關活動,他表示應在地方性法規中將PM2.5污染防治列為立法重點,并增設防治PM2.5污染專章,對PM2.5污染防治問題進行直接和專門規定。

楊朝霞認為,法規必須同時制定有效的執行和保障措施。北京市2012年底出臺了《北京市空氣重污染日應急方案(暫行)》,規定在極重污染日,施工工地停止土方施工,冶金、建材、化工行業的污染減排量上升到30%,在京黨政機關和企事業單位帶頭停駛公務用車30%。楊朝霞建議,《大氣污染防治條例》草案應將上述應急方案的部分規定納入其中,以確保PM2.5污染防治問題得到有效化解。

在參與修改活動中,楊朝霞還提出,現行法律大多只重視企業的法律責任,而不規定或較少規定政府部門不依法履職的法律責任。一旦失去法律責任的威懾,政府有法不依、執法不嚴的現象勢必日益惡化。因此,在繼續強調和堅持企業問責的同時,應大力加強政府問責。

“只有政府真正重視了,環境問題才能解決。”楊朝霞建議在《條例》中增加規定,各級行政機關及其工作人員,如有擅自改變大氣防治規劃、生態功能區劃的,以及引進、批準不符合國家或本市產業政策、大氣環境保護法律、法規要求、大氣防治規劃、生態功能區劃或者強制性節能減排標準項目等等行為的,應該受到相應的處分,構成犯罪的,應該依法被追究刑事責任。

據悉,《條例》新的草案對于企業違規排污不整改的,擬按日進行處罰;一些違規行為也取消了罰款的最高限,還新增了對排放大氣污染物造成嚴重污染的行為追究刑事責任的規定。

楊朝霞告訴記者,對違法行為的處罰實行按日計罰的制度,可以避免以往存在的對企業處罰較輕的現象。因為以前均實行一次性處罰制度,很多污染企業寧愿一次性繳納高額的罰款,也不愿意購買更新昂貴的環保設備,結果還是導致污染事件不斷發生。

呼吁

建議允許個人提起環境公益訴訟

據了解,國外環境法領域中的公民訴訟制度,對于治理環境污染起到了很大的作用。比如美國法律規定,公眾可以對政府審批是否符合《清潔空氣法》提出異議,要求法院責令國家環保局作為。

這一制度產生的部分原因是,政府永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監測每一個污染源,而居住在污染源附近的公民常常是違法排污行為最經濟、最有效的監控者。

但在我國,環境保護的訴訟制度還不健全。據媒體統計,截至目前,全國環保法庭的數字已達153家以上。但這些專門的環保法庭大部分都是門庭冷落,甚至無案可理。

中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘分析認為,我國公民對環保公益訴訟積極性不高的原因主要在于取證難。因為我國的《民事訴訟法》明確規定“誰主張,誰舉證”,到法院起訴,一定要證明自己受到了損害,并指明是對方的行為直接導致了自己的損害。此外,法院受理公益訴訟的必要條件比較嚴格,首先在法律程序中,要有相關證據證明侵害事實;其次,要屬于法院所管轄的范圍;最后案件沒有超過訴訟時效。

北京市兩高律師事務所的律師董正偉曾向有關部門建議,應在民訴法中明確規定公民有權提起公益訴訟。但這一建議并未得到采納。

2013年1月1日,我國新修改的《民事訴訟法》正式施行,修改后的法律增加規定,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟,但并沒有規定公民個人可以作為公益訴訟的主體。

“環境公益訴訟的主體資格還沒有放開,目前能提起公益訴訟的僅限于環保聯合會等組織。”董正偉律師認為,在實踐中,當環境污染等損害社會公眾利益的行為發生時,僅僅由有關機關、社會團體提起訴訟是不夠的。比如環境污染事件,有不少是在地方政府的默許或者縱容下造成的,讓當地的或者半官方的環保組織進行訴訟,很不現實。環境污染問題的主要障礙是地方政府和部門利益,環保機關和下屬環保組織如果不起訴,那么受害者權益難以保障,公共利益無法維護。即使受害人可以起訴,但由于他們能力有限,也很難得到法律的保護。

董正偉律師還指出,在環境保護的法律制度方面,司法保障缺乏力度,也缺乏監督。他舉例介紹,新民訴法修改以后,環保組織在各地提交了一些訴狀,但由于法院的拖延,大多沒有得到立案。“在法院能否立案,對于公益訴訟已經形成很大的阻礙,這說明我國的立法和司法實踐是有脫節問題的,對司法保障的監督制約機制不是很有利。”

“只有企業的排放減少了,環境才會真正得到改善。”董律師認為,治理環境污染,除了用立法、司法等法律手段保障以外,還要通過有力的市場監管以及稅收手段進行控制。比如對于制造污染的企業,要加大處罰力度,并征收環境保護稅。但只要一涉及到經濟利益,無論是制造污染的企業還是購買汽車的個人,都不會輕易妥協、放棄自己的利益。因此,治理環境污染的道路是漫長而艱苦的。國外如美國、英國曾經歷了幾十年的歷程,而國內的現狀也不容樂觀。

[責任編輯:李琪 ]

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